Sara Cadelano
Il Regolamento (UE, EURATOM) n. 966/2012, del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, c.d. Regolamento finanziario U.E.[1], definisce il “controllo” come “qualsiasi misura adottata al fine di garantire con ragionevole sicurezza l’efficacia, l’efficienza e l’economia delle operazioni, nonché l’affidabilità delle relazioni, la salvaguardia degli attivi e l’informazione, la prevenzione, l’individuazione e la rettifica di frodi e irregolarità e il seguito dato a tali frodi e irregolarità e l’adeguata gestione dei rischi connessi alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti, tenendo conto del carattere pluriennale dei programmi, nonché della natura dei pagamenti in questione. I controlli possono comportare varie verifiche, nonché l’attuazione delle politiche e delle procedure per raggiungere gli obiettivi illustrati nella prima frase”.
In proposito, appare opportuno precisare che la Programmazione 2014-2020 ha introdotto importanti novità, volte a rendere più trasparenti le attività di gestione e controllo, sia al fine di semplificare le procedure che di raggiungere gli obiettivi prefissati.
Peraltro, occorre distinguere tra “controllo di I livello” e “di II livello” (o “attività di audit”).
Per quanto concerne il primo, si tratta del complesso di specifiche verifiche, svolte contemporaneamente alla gestione ed all’attuazione del Programmi Operativi. Tali accertamenti possono essere amministrativi o “sul posto”. Lo scopo di tale tipologia di controllo consiste nel verificare che venga rispettato il principio fondamentale della sana gestione finanziaria e la corretta esecuzione delle operazioni.
L’attività di audit, invece, è costituita dall’insieme di verifiche che hanno ad oggetto i sistemi di gestione e controllo dei programmi operativi finanziati con i fondi S.I.E. (c.d. audit di sistema) e le spese certificate annualmente alla Commissione europea (c.d. audit delle operazioni). Anche tali verifiche possono essere amministrative o “in loco”.
Nel presente articolo, ci soffermeremo principalmente sul controllo di I livello e, in particolare, sulle piste di controllo.
Il controllo di I livello viene espletato da parte dell’Autorità di Certificazione, prima della presentazione, alla Commissione Europea, di ciascuna certificazione di spesa.
In virtù del principio di separazione delle funzioni, i controlli di I livello devono essere affidati ad uno specifico “Ufficio di controllo di I livello”, indipendente dagli altri organi della struttura di gestione preposti all’attuazione dei Programmi e delle operazioni (art. 125, par. 7, del Regolamento (UE) 1303/2013).
Nello specifico, il controllo di I livello riguarda gli aspetti amministrativi, finanziari, tecnici e fisici delle operazioni, al fine di verificare la completezza della documentazione amministrativa, tecnica e contabile degli interventi.
Inoltre, tale tipologia di controllo è volto ad accertare l’effettiva e regolare esecuzione dei progetti finanziati dal Programma Operativo.
Con esso si intende, altresì, garantire la correttezza, regolarità ed ammissibilità della spesa sostenuta e dichiarata rispetto alla normativa vigente (europea, nazionale, regionale e di settore).
Un ulteriore scopo del controllo di I livello consiste nell’accertare che vengano rispettati gli adempimenti in materia di informazione e pubblicità.
In aggiunta, tale controllo è finalizzato a verificare il rispetto della normativa europea e nazionale in materia di appalti e contratti pubblici, di aiuti di Stato alle imprese, di ambiente, pari opportunità e non discriminazione.
Infine, con il controllo di I livello si intende scongiurare l’eventualità di un doppio finanziamento.
Appare opportuno rilevare che, prima di iniziare le verifiche, il Responsabile dell’Ufficio Controlli deve definire una dettagliata pianificazione ed organizzazione delle attività.
A tale scopo, il suddetto Responsabile deve tenere conto delle risorse umane ed economiche da impiegare per i controlli; deve, inoltre, utilizzare principalmente alcuni strumenti, finalizzati ad un operato efficiente ed efficace.
Tali strumenti sono i seguenti: pista di controllo per ciascun Asse/attività del Programma Operativo; check-list di controllo per le verifiche dei singoli interventi finanziati; calendario dei controlli; comunicazione di annuncio del controllo (per le verifiche sul posto); verbale dei controlli; registro dei controlli.
Orbene, una delle novità di maggior rilievo introdotta dalla Programmazione 2014-2020 è costituita dalla maggiore attenzione posta nei confronti delle piste di controllo.
La pista di controllo (per ciascun Asse/attività del Programma Operativo) illustra, con metodo analitico, i flussi procedurali e finanziari ed i vari soggetti coinvolti (nel rispetto dei contenuti minimi di cui all’art. 25 del Regolamento (UE) n. 480/2014).
Essa, pertanto, descrive l’intero processo di attuazione e gestione degli interventi, mettendo in luce responsabilità ed attività dei soggetti coinvolti (Beneficiario, struttura competente per l’operazione, Autorità di Gestione, Autorità di Certificazione).
Inoltre, la pista di controllo garantisce la tenuta dei dati e della documentazione pertinente all’adeguato livello di gestione ma anche le modalità e sede di archiviazione degli stessi.
Le piste di controllo sono allegate al Manuale delle procedure adottato dall’Autorità di Gestione; le stesse vengono costantemente aggiornate, in occasione di ogni modifica rilevante in ordine sia alla programmazione che alla gestione ed attuazione delle operazioni correlate.[2]
Per quanto riguarda le caratteristiche specifiche delle piste di controllo, si segnala il Regolamento (UE) n. 480/2014 della Commissione[3], del 03/03/2014, il quale stabilisce espressamente i criteri che una pista di controllo dovrebbe soddisfare al fine di poter essere considerata adeguata e permettere il controllo e l’audit della spesa effettuata nell’ambito dei Programmi Operativi.
Tale Regolamento indica, infatti, i requisiti minimi dettagliati per la pista di controllo, con riguardo ai documenti contabili da mantenere e alla documentazione di supporto da conservare al livello dell’autorità di certificazione, dell’autorità di gestione, degli organismi intermedi e dei beneficiari.
Nello specifico, l’art. 25 del Regolamento, rubricato appunto “Requisiti minimi dettagliati per la pista di controllo”, prevede, innanzitutto, che la pista di controllo deve consentire la verifica dell’applicazione dei criteri di selezione stabiliti dal comitato di sorveglianza del programma operativo.
Per quanto concerne, inoltre, le sovvenzioni e l’assistenza rimborsabile a norma dell’articolo 67, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 1303/2013, la pista di controllo deve consentire la riconciliazione tra gli importi aggregati certificati alla Commissione ed i documenti contabili dettagliati ed i documenti giustificativi conservati dall’autorità di certificazione, dall’autorità di gestione, dagli organismi intermedi e dai beneficiari, in riferimento alle operazioni cofinanziate nel quadro del programma operativo.
In aggiunta, per quanto riguarda le sovvenzioni e l’assistenza rimborsabile in virtù dell’art. 67, par. 1, lett. b) e c), e dell’art. 109 del Regolamento (UE) n. 1303/2013, nonché dell’art. 14, par. 1, del Regolamento (UE) n. 1304/2013, la pista di controllo permette la riconciliazione tra gli importi aggregati certificati alla Commissione e i dati dettagliati riguardanti gli output o i risultati e i documenti giustificativi conservati dall’autorità di certificazione, dall’autorità di gestione, dagli organismi intermedi e dai beneficiari, eventualmente compresi i documenti sul metodo di definizione delle tabelle standard dei costi unitari e delle somme forfettarie, in ordine alle operazioni cofinanziate nel quadro del programma operativo.
Per quanto concerne, inoltre, i costi determinati a norma dell’art. 67, par. 1, lett. d), e dell’art. 68, par. 1, lett. a), del Regolamento (UE) n. 1303/2013, la pista di controllo deve dimostrare e giustificare il metodo di calcolo, ove ciò sia applicabile, nonché la base per la fissazione dei tassi forfettari ed i costi diretti ammissibili o i costi dichiarati nell’ambito di altre categorie prescelte cui si applichi il tasso forfettario.
Per quanto riguarda, poi, i costi determinati a norma dell’art. 68, par. 1, lett. b) e c), del Regolamento (UE) n. 1303/2013, dell’art. 14, par. 2, del Regolamento (UE) n. 1304/2013 e dell’art. 20 del Regolamento (UE) n. 1299/2013, la pista di controllo deve permettere la convalida dei costi diretti ammissibili cui si applica il tasso forfettario.
La pista di controllo deve, altresì, consentire la verifica del pagamento del contributo pubblico al beneficiario.
Si precisa, inoltre, che, per ciascuna operazione, la pista deve comprendere, a seconda dei casi, le specifiche tecniche ed il piano di finanziamento, i documenti riguardanti l’approvazione della sovvenzione, la documentazione concernente le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, le relazioni del beneficiario e quelle sulle verifiche e sugli audit effettuati.
La pista deve, altresì, comprendere informazioni sulle verifiche di gestione e sugli audit effettuati sull’operazione.
Fatti salvi l’art. 19, par. 3, e gli allegati I e II del Regolamento (UE) n. 1304/2013, la pista deve anche consentire la riconciliazione tra i dati relativi agli indicatori di output dell’operazione ed i target finali, i dati comunicati ed il risultato del programma.
Per gli strumenti finanziari, la pista deve comprendere i documenti giustificativi di cui all’art. 9, par. 1, lett. e), del Regolamento.
Da ultimo, si precisa che l’autorità di gestione deve assicurare la disponibilità dei dati riguardanti l’identità e l’ubicazione degli organismi che conservano tutti i documenti giustificativi che garantiscano un’adeguata pista di controllo, conforme ai requisiti minimi sopra descritti.
[1] Che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012.
[2] Per quanto concerne le attività delegate agli Organismi Intermedi, le piste di controllo sono adottate direttamente da questi ultimi. In tal caso, è necessaria l’acquisizione preventiva del parere positivo da parte dell’Autorità di Gestione; i relativi aggiornamenti sono comunicati a tale Autorità. La verifica dell’applicazione delle piste di controllo viene effettuata in sede di supervisione delle funzioni delegate.
[3] Che integra il Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.
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