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Avv. Elisa Maria Di Maggio

Occuparsi di libertà in materia religiosa, significa – oggi – affrontare una problematica molto ardua e delicata, sulla quale permangono ancora considerevoli dubbi e perplessità.L’unica certezza è rappresentata dal fatto che la tematica in questione ha richiamato l’attenzione di filosofi e giuristi più a lungo e probabilmente in maniera più pregnante di altre, dando luogo ad un inestinguibile dibattito circa la sua esatta definizione nell’ambito dell’ordinamento giuridico costituzionale italiano.Inoltre, ci si chiede, se non vi sia la necessità, da un punto di vista giuridico-dogmatico, di una diversa rimodulazione concettuale di libertà (o illibertà) religiosa.

Prima di cominciare ad esporre la nostra trattazione, pare doveroso fare un rapido cenno alle vicende riguardanti la storia costituzionale italiana in materia di libertà religiosa e di rapporti tra Stato e Chiesa cattolica. Infatti, una compiuta comprensione della situazione storica in cui si è trovata ad operare l’Assemblea costituente può aiutarci a capire tutti i dubbi e le ambiguità presenti nella formulazione di quasi tutte le disposizioni costituzionali oggetto dell’indagine che si tenterà in questa esposizione. Proprio al riguardo, lo studioso Carlo Lavagna, ha affermato che lo spaccato di storia italiana attinente ai rapporti tra Stato e Chiesa cattolica può suddividersi i quattro parti:statuaria pre-unitaria, statuaria post-unitaria, concordataria anteriore alla Costituzione e concordatataria successiva alla Costituzione[1].

Lo Stato liberale sardo-piemontese, che divenne poi italiano, si caratterizzò per una forte laicizzazione del proprio ordinamento giuridico.Infatti, nonostante l’art. 1 dello Statuto Albertino dichiarasse che la religione cattolica fosse l’unica religione dello Stato, vennero emanate norme di notevolissima importanza che si occuparono di offrire una tutela – seppur ristretta- alle minoranze religiose.

Nel 1850, sotto il governo d’Azeglio, furono poi approvate le leggi Siccardi (l. n. 1013 e l. n. 1037), le quali determinarono la reale qualificazione sul piano ideologico dell’intero sistema statuario.Con queste leggi, vennero aboliti il foro ecclesiastico (consistente nel diritto attribuito ai sacerdoti di essere giudicati da appositi tribunali ecclesiastici anziché da quelli civili), il diritto d’asilo (riconosciuto a coloro che si rifugiassero in chiese o altri luoghi di culto) e, inoltre, vennero limitate le pene fino ad allora previste per l’inosservanza delle festività religiose e vietato agli istituti e corpi morali – laici ed ecclesiastici- di acquistare immobili, accettare donazioni o lasciti testamentari senza una previa autorizzazione regia e un obbligatorio parere del Consiglio di Stato.Successivamente, nel 1859, venne emanata la legge Casati (R.D.L.gs n. 3725),con la quale venne riformato l’intero ordinamento scolastico, confermando la volontà statuaria d’intervenire in materia scolastica a fianco o, in alcuni casi, in sostituzione della Chiesa cattolica che da secoli deteneva il monopolio esclusivo in materia d’istruzione.Nel 1867 venne approvata una legge che, determinando la soppressione delle corporazioni religiose e la devoluzione allo Stato del patrimonio ecclesiastico, rappresento un ulteriore tappa di contraddizione in termini del primo articolo dello Statuto Albertino.

A ogni modo, il testo normativo più importante riguardante i rapporti tra Stato e Papato, fu rappresentato senza dubbio dalla legge delle Guarentigie (l. n. 214/1875).Tale legge, nonostante avesse un’ispirazione fortemente giurisdizionalista, si rivelò sostanzialmente atta a garantire al Pontefice l’esercizio indipendente dei propri poteri.Lo Stato, con tale testo normativo, regolò unilateralmente i propri rapporti con la Chiesa tentando una sottintesa conciliazione.Ispirata fondamentalmente dalla tesi cavouriana della necessità per lo Stato di assicurare l’indipendenza della Santa Sede e di offrire piena libertà alla Chiesa cattolica in Italia, la legge delle Guarentigie sembrava realizzare su un piano normativo i princìpi del cd. separatismo.

Divisa in due titoli essenziali, con il primo, “Delle prerogative del Sommo Pontefice e della Santa Sede”, pur non riconoscendogli alcuna sovranità territoriale, veniva attribuito al Papa il controllo del Vaticano, del Laterano e della villa di Castel Gandolfo.Al Pontefice, inoltre, veniva concessa la possibilità di tenere presso di sé corpi armati, mantenere missioni diplomatiche straniere e una dotazione annua di 3. 225.000 lire.Con il secondo titolo invece, riguardante la materia delle “Relazioni della Chiesa con lo Stato in Italia”, si previde che le nomine ai benefici ecclesiastici e tutti gli atti riguardanti le proprietà ecclesiastiche continuassero ad essere sottoposte ad un preventivo controllo governativo, ossia al placet e all’exequatur regi.Anche se inizialmente Pio IX in una sua enciclica dichiarò di non poter accettare tale legge, di fatto, molto delle disposizioni furono seguite dalla Chiesa.

A completamento di questo processo storico, la legge Coppino, nel 1877 comportò  l’estinzione dell’insegnamento delle materie teologiche nelle università, nonchè la facoltatività dell’insegnamento della religione nella scuola pubblica, mentre il Codice penale Zanardelli del 1889 sancì la parificazione di tutti i culti dal punto di vista della tutela penale.

Tuttavia, com’è noto, la “Questione romana” fu definitivamente risolta l’11 febbraio del 1929 con la promanazione dei Patti Lateranensi.

Tali Patti, voluti da Benito Mussolini con lo specifico scopo di consolidare il suo potere col favore della Chiesa e così anche delle masse cattoliche, si componevano di due testi fondamentali.

Vi era, innanzitutto, un Trattato con il quale fu costituito lo Stato-Città del Vaticano, mediante cessione di alcuni ambiti territoriali quali la Basilica di S. Pietro, i Palazzi Vaticani e altre piccole zone annesse, attribuita extraterritorialità e altri privilegi minori ad alcuni immobili della S. Sede e riconosciuta a quest’ultima una somma a titolo di risarcimento tramite un’apposita Convenzione finanziaria allegata.Inoltre, vi era un Concordato con cui furono regolate le condizioni della religione e della Chiesa cattolica in Italia.

Ai Patti fu data concreta esecuzione con L. 27 maggio 1929, n. 810, alla quale seguirono altre leggi integrative, tra cui quelle sugli effetti del matrimonio canonico e sulla posizione degli enti ecclesiastici.Le norme derivanti dai Patti si occuparono di riconoscere a tutti gli individui il diritto di libertà religiosa, in mancanza di un’esplicita norma che fu emanata solo successivamente con la Costituzione.Il Concordato del 1929 assicurava – infatti – alla Chiesa cattolica uno spazio di libertà proprio, nell’ambito del quale i cattolici potevano riunirsi, svolgere attività di culto e di propaganda religiosa senza la necessità di essere sottoposti ad alcun controllo governativo, a condizione – però – che tali attività fossero in armonia con la Chiesa.Analoghi diritti erano riconosciuti, seppur in misura assai ristretta, anche agli appartenenti ad altre confessioni religiose.Al riguardo, la legge n. 1159/1929 sui culti ammessi, stabilì il principio dell’ammissibilità nello Stato di culti diversi da quello cattolico, a condizione che non venissero professati o seguiti riti che risultassero contrari all’ordine pubblico e al buon costume.Da ciò conseguiva il potere discrezionale delle pubbliche autorità di limitare e interdire l’esercizio di un culto solo sulla base di valutazioni di merito.

Se la legge sui culti ammessi non appariva, almeno da un punto di vista formale, particolarmente assolutista e antidemocratica, tuttavia, vi erano norme decisamente restrittive e repressive, come quelle presenti nel r.d. n. 289/1930, le quali prescrivevano ai fini della legittimità di un culto acattolico, che questo si svolgesse alla presenza di un ministro di culto preventivamente approvato dal governo statuale ed all’interno di un tempio la cui apertura fosse stata del pari autorizzata dall’autorità.

Sempre nel 1930, entrò in vigore il Codice Penale Rocco che, pur riconoscendo anche ai culti ammessi una certa tutela penale, prevedeva pene di maggiore gravità in caso di turbamento di cerimonie religiose cattoliche, punendo pure, in via esclusiva, il vilipendio della religione cattolica, nonché la bestemmia contro le divinità, simboli e persone venerate nelle religione dello Stato.L’anno successivo, venne emanato il Testo Unico di Pubblica Sicurezza (r.d. n. 773/1931), con il quale veniva ulteriormente ristretta la libertà di riunione e di culto delle minoranze religiose.Col regime fascista, dunque, si assistette a una riconfessionalizzazione dell’Italia ed una forte compressione del diritto di libertà religiosa degli appartenenti alle minoranze, soprattutto se protestanti.

Fu questa l’evoluzione storica e la disciplina giuridica che l’Assemblea costituente si trovò dinanzi, nell’affrontare – dopo la fine del conflitto mondiale – i temi riguardanti la libertà religiosa e i rapporti tra Stato e confessioni religiose.

 Con la Costituzione del 1947-48, furono introdotte delle innovazioni con le quali si reagì all’indirizzo confessionista del 1929 e poste le basi per uno Stato che fosse laico e pluralista, dando una nuova rilevanza sociale al fenomeno religioso nelle sue molteplici manifestazioni ed articolazioni.Già all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione si aprì un dibattito dottrinale avente ad oggetto i problemi interpretativi circa la formulazione dell’art. 19 della Cost..Come e stato fatto recentemente notare, la disposizione in commento sembrerebbe limitarsi al riconoscimento della sola libertà “positiva” di religione, con l’elencazione di una serie di facoltà ampie ma tipiche dei soli fedeli di una determinata religione.Risultando in essa assenti, a differenza di analoghe formulazioni internazionali in materia, i riconoscimenti della libertà di coscienza, nonché della libertà di mutare credo o di non averne alcuno.

Tale circostanza, unita al fatto che la dottrina maggioritaria si ostinò a commettere l’errore prospettico di ricostruire il sistema partendo dagli artt. 7 e 8 Cost., ha – per lungo tempo- alimentato correnti giurisprudenziali secondo cui le norme costituzionali si limiterebbero a garantire soltanto la fede religiosa in quanto tale, nonché tutti i comportamenti consequenziali.

All’inizio degli anni ’50, un primo gruppo d’autori (tra i quali Saraceni, De Luca Origone), presentò un’interpretazione della norma e del sistema in generale in base alla quale al sentimento religioso veniva attribuito dall’ordinamento una sorta di privilegio soggettivo.

Lo studioso Agostino Origone,[2] propose una personale ricostruzione che puntava ad asserire che il diritto di libertà religiosa avesse come oggetto il bene giuridico della fede e la protezione della vita religiosa da attentati nei confronti della stessa, cosa che induceva tale autore a considerare come illecita ogni forma di “ateismo attivo”.In altri termini, secondo quanto affermava lo studioso, l’insidia alla fede altrui avrebbe rappresentato una molestia non solo della libertà del singolo, ma anche dell’ordine pubblico.Inoltre, dato che il diritto di libertà religiosa equivaleva a una garanzia dell’intransigenza religiosa, il riconoscimento di tale libertà avrebbe attribuito al soggetto religioso il diritto di adempiere e seguire le norme religiose prescelte anche in quelle situazioni e in quei rapporti che sono materia dell’ordinamento statuale.Secondo tale autore, cioè, la libertà religiosa si sarebbe tradotta in una garanzia del fenomeno religioso nei confronti della libertà di manifestazione del pensiero, di cui costituiva un limite, e nella possibilità di seguire i dettami della propria coscienza.Sempre in quegli anni, un altro studioso che appoggiò una tesi analoga fu Guido Saraceni[3], il quale sosteneva che la libertà religiosa avrebbe avuto, oltre alla tradizionale caratterizzazione negativa, anche un contenuto positivo, il quale si sarebbe sostanziato in una forma di speciale collegamento sussistente tra ordinamento confessionale e ordinamento statuale, determinato dal volontario comportamento dei soggetti del diritto di libertà religiosa, che sarebbe consistito nel diritto d’adempiere i doveri derivanti dalla propria norma etica o religiosa.

Le due tesi appena esaminate, pur presentando tra loro una diversa impostazione, asserivano, in primo luogo, che attraverso tutte le libertà, e in particolar attraverso quella di coscienza, si sarebbe garantito al soggetto di fare il proprio dovere, di uniformarsi alla norma etica prescelta; in secondo luogo che lo Stato, concedendo la libertà religiosa, potesse solo riferirsi ad un’immedesimazione tra soggetto ed ordinamento ecclesiastico,  e che, di conseguenza, tale libertà si sarebbe estrinsecata sempre come un complesso di azioni che si svolgono entro un corpo o un’istituzione religiosa.Per entrambi gli autori, dunque, la Costituzione intende sempre la libertà religiosa in senso attivo e il diritto di libertà religiosa consiste nella facoltà di agire secondo la propria retta coscienza in materia religiosa; tale facoltà deve essere tutelata dallo Stato sia negativamente, mediante la proibizione o cessazione di qualunque tipo d’intrusione,coazione, impedimento o turbamento a meno che ragioni di buon costume o di ordine pubblico, che positivamente attraverso la predisposizione e la messa in opera dei mezzi richiesti per il proficuo esercizio del diritto stesso da parte dei singoli individui.

In sintesi, per i due studiosi, l’ordinamento italiano sarebbe caratterizzato dal favor religionis, inteso sia in senso soggettivo come privilegio per gli individui che accederebbero alla possibilità di una generalizzata obiezione di coscienza, sia in  senso negativo come privilegio per la fenomenologia religiosa, nonché dall’illiceità dell’ateismo attivo.Secondo quanto affermato da un’altra parte della dottrina (tra i quali Catalano Fedele, Cardia), invece, la libertà religiosa si configurerebbe come una libertà privilegiata rispetto alle altre sancite dagli artt. 17, 18, e 21 Cost., in quanto questa non sarebbe sottoponibile ai limiti poste dalle stesse e, pertanto, si presenterebbe come una libertà disciplinata da norme costituzionali speciali e maggiormente favorevoli.In base a numerose ricostruzioni, dalla Costituzione si evincerebbe nella sostanza una valutazione di meritevolezza della libertà di religione, la quale caratterizzerebbe il nostro ordinamento nel senso della laicità positiva, rendendo legittimi tutti quei privilegi che il legislatore volesse attribuire ai fenomeni sociali caratterizzati dal fine religioso.Al riguardo, può asserirsi, senza alcun dubbio, che il nostro ordinamento può considerare meritevoli i fenomeni religiosi, ma ciò non è certo giustificabile in virtù di un presunto favor religionis, bensì in ragione del fatto che ogni fenomeno associativo promanante dal libero sviluppo della personalità di ogni singolo individuo, che non sia impedito dalla legge penale, deve essere considerato suscettibile di apprezzamento.

Con l’espressione favor religionis, dunque, si fa riferimento al fatto che il Costituente ha voluto riservare una particolare attenzione al fenomeno religioso, il quale viene considerato sotto il profilo individuale o collettivo, piuttosto che nella sua dimensione positiva o negativa.Il fatto religioso, insomma, acquisisce una peculiare rilevanza costituzionale in ragione del fatto che la Costituzione, nel valutare una molteplicità di situazioni soggettive, ha discrezionalmente ritenuto quelle qualificate in senso religioso come meritevoli di una specifica tutela.Secondo un altro filone di pensiero, invece, l’art. 19 sarebbe inteso come una specifica manifestazione dell’art. 21, in quanto la libertà religiosa si profilerebbe come una precipua manifestazione della libertà di pensiero, ovvero un particolare aspetto della libertà di opinione e di affermare ciò che si crede.Tale ricostruzione, tuttavia, lasciava aperti ampi varchi a interpretazioni di tipo discriminatorio.

Alcune “pietre miliari” per ciò che concerne l’interpretazione dell’art.19 sono state poste dallo studioso Gaetano Catalano[4].

Secondo quanto affermava tale autore, innanzitutto, lo Stato era incapace di giudicare ciò che era vero o falso in campo religioso; ricordava – inoltre- che la libertà religiosa poteva considerarsi una specificazione della libertà di pensiero solo in considerazione del fatto che i credenti, in quanto portatori di “verità”, potevano essere spinti ad assumere atteggiamenti d’intolleranza, e ciò rendeva necessario rimarcare la presenza di una specifica garanzia del singolo contro ogni intemperanza e intransigenza; infine che il diritto di libertà religiosa viene a configurarsi come il risultato dell’esercizio di un numero indeterminato di facoltà.

La libertà religiosa si profilava – dunque- come una forma di libertà di pensiero, il quale, nello specifico, era qualificabile come religioso.

Un’altra tappa fondamentale fu rappresentata dalla distinzione tra libertà religiosa e libertà ecclesiastica posta dallo studioso Pio Fedele.[5]

Secondo quanto affermava nella sua opera, all’aumentare della prima diminuirebbe la seconda, e viceversa.

E’ proprio per questo motivo che appare errato, in un ordinamento costituzionale che pone al centro l’individuo, lo sviluppo della sua personalità e conseguentemente la sua libertà, tentare di ricostruire il sistema a partire dagli artt. 7 e 8 Cost., che invece si occupano di tutelare la libertà ecclesiastica.

Questo modo di procedere, pertanto, non può che condurre alla restrizione dell’àmbito di operatività della libertà religiosa sancita dall’art. 19 Cost. e deve essere respinto.

Altro contributo importante al riguardo è stato dato da Paolo Cardia[6], il quale ha affermato che l’art. 19 Cost. non può tutelare tutte le opinioni e le attività che si muovano nell’ambito della concezione del mondo, e vertano in tema di religione, facendo così notare un’indistinguibilità giuridica tra fenomeni religiosi e fenomeni non religiosi.

L’autore fu anche il primo ad esplorare compiutamente il legame inscindibile sussistente tra la proclamazione della libertà religiosa e gli artt. 2 e 3 Cost., dal quale traeva il principio di neutralità dello Stato quale conseguenza necessaria della lettura sistematica di tali articoli:

dopo aver evidenziato la coessenzialità tra uguaglianza dei cittadini, delle loro idee, dei loro orientamenti, e aver sottolineato come le scelte in materia religiosa venissero tutelate in quanto possibili espressioni della personalità individuale, concludeva che, sulla base dell’art. 3 Cost., lo Stato non solo aveva l’obbligo di garantire contro eventuali discriminazioni ma aveva anche il dovere di usare con estrema correttezza tutti quegli strumenti che in qualche modo possono influenzare le scelte del singolo nei più diversi campi.

Altro autore da prendere in considerazione è Francesco Finocchiaro[7], il quale, dopo aver asserito che l’ateismo, come fenomeno non solo individuale ma anche collettivo, potrebbe trovar piena equiparazione con le confessioni religiose, quanto a trattamento giuridico, solo in uno stato separatista, affermava che finchè fossero state vigenti tali disposizioni costituzionali, non si sarebbe potuto configurare una pretesa di singoli o gruppi, garantita  dal dall’ordinamento, e che le stesse confessioni religiose, per non turbare la parità di trattamento degli atei o dei gruppi ateistici, fossero disciplinate dal diritto comune, e finiva dunque con l’ammettere la possibilità di una normativa privilegiaria per il fenomeno religioso.

Tutti gli autori citati, comunque, hanno scritto prima del susseguirsi di una serie di avvenimenti che hanno rappresentato una svolta giurisprudenziale come:la sentenza n. 117/1979, la quale, per la prima volta ricomprese anche l’ateismo nella tutela rappresentata dall’art. 19;la revisione del Concordato, avvenuta con l’ Accordo del 1984;la fondamentale sentenza n. 467/1991, con la quale la Corte costituzionale affermava che la protezione della coscienza individuale si ricava dalla tutela delle libertà fondamentali e dei diritti inviolabili riconosciuti e garantiti all’uomo come singolo, ai sensi dell’art. 2 Cost., dal momento che non può darsi una piena ed effettiva garanzia di questi ultimi senza che sia stabilita una correlativa protezione costituzionale di quella relazione intima e privilegiata dell’uomo con se stesso che di quelli costituisce la base spirituale-culturale e il fondamento di valore etico-giuridico;la sentenza n. 203/1989, con la quale emerse in maniera inconfutabile il principio di laicità dello Stato.

Tutti questi accadimenti hanno comportato una significativa svolta negli studi in materia.La libertà religiosa, infatti, è stata la prima libertà ad essere rivendicata e ottenuta, e la libertà di coscienza originariamente solo se, e nella misura in cui, risultava tutelata la prima;l’evoluzione giurisprudenziale e normativa, ha fatto in modo che oggi, sostanzialmente, essa non possa essere considerata che un aspetto, una manifestazione, un’ulteriore specificazione della libertà di coscienza, finendo per essere riassorbita nella stessa.

Non può, quindi, sorprendere come nel dibattito dottrinale, le due libertà vengano trattate congiuntamente, tanto da far ritenere prioritaria, in senso logico e cronologico, la libertà di coscienza, ovvero la libertà di autodeterminazione individuale, compiutamente tutelata dagli artt. 2, 3, 19 e 21 della Costituzione.E’ il caso di osservare, giusto in questa sede, che per la libertà religiosa, in tutte le molteplici esplicazioni, valgono, se non espressamente derogate dall’art. 19 Cost., le norme costituzionali dedicate, in genere, alla libertà di pensiero, di riunione, di associazione e insegnamento.Si può, dunque, constatare una sostanziale superfluità – in questo senso- dell’art. 19 Cost., dato che le facoltà in esso elencate sono già previste dagli articoli costituzionali riguardanti le libertà.Esso, quindi, sembrerebbe essere una disposizione, per molti versi, inutile, a meno di non volergli a ogni modo trovare un significato nella stessa direzione di quelle dottrine già analizzate che lo ritenevano una fonte di privilegi per la dimensione soggettiva o oggettiva della materia religiosa.In realtà, da esso si possono trarre significati di primaria importanza: in primo luogo, facendo riferimento alla sua genesi, si può arrivare alla considerazione che l’unico criterio costituzionalmente ammissibile nella definizione di ciò che è o non è religione è l’autoqualificazione.Secondariamente, può affermarsi che l’art. 19 Cost., oggi non può che essere visto come un’esplicita disposizione sulla libertà di coscienza, pur essendo considerata la tutela di quest’ultima, dagli stessi Costituenti, come intrinseca al sistema stesso. Esso, pertanto, deve essere letto e considerato come la disposizione che nel nostro ordinamento si occupa di tutelare la libertà di pensiero, coscienza e religione. L’univocità di tale libertà, consente di risolvere in via definitiva tutti i problemi di collocazione della tutela paritaria delle forme di non credenza.Questa considerazione unitaria fa sì che nella sfera di protezione del diritto, come chiarito in giurisprudenza, soprattutto da quella della Corte di Strasburgo, debbano essere ricompre sia le convinzioni di carattere strettamente religioso-spirituale, sia quelle non religiose che quelle anti-religiose, a condizione che esse non siano mere opinioni ma abbiano un rilievo di coscienza rientrante nell’ambito della libertà di espressione.

[1] 1  C. Lavagna, Istituzioni di diritto pubblico, VI .ed., Torino, UTET, 1985, p. 127.

[2] Cfr. A. Origone, La libertà religiosa e l’ateismo, in Annali Triestini, Trieste, 1950, sez. I, vol. XX.

[3]G. Saraceni, Libertà religiosa e rilevanza civile nell’ordinamento canonico, in Dir.eccl., 1954, I, p. 196 e ss.

[4] G. Catalano, Il diritto di libertà religiosa, Bari, Cacucci, 2007 (ristampa dell’edizione Milano, Giuffrè, 1957).

[5] P. Fedele, La libertà religiosa, Milano, Giuffrè, 1963.

[6] C. Cardia, Libertà di credenza, in Enc. giur., Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 1990.

[7] F. Finocchiaro, Libertà di coscienza e di religione, in Enc. giur., Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 1990.

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